La descentralización de la toma de decisiones desde el gobierno central hacia las autoridades locales se considera en general una de las reformas políticas más eficaces de China en las últimas cuatro décadas. A medida que las prioridades del Partido Comunista pasaron de la lucha de clases al desarrollo económico, la descentralización resultó ser un enorme catalizador del crecimiento.
En comparación con el sistema de planificación centralizada, los gobiernos locales estaban en mejores condiciones de adaptar las decisiones económicas a las condiciones locales y de facilitar la actividad económica en un mercado subdesarrollado, entre otras cosas protegiendo los derechos de propiedad y coordinando las transacciones comerciales.
Una vez que la reforma se afianzó, los gobiernos subnacionales compitió ferozmente para lograr un crecimiento económico rápido, con estudios que muestran una correlación entre las oportunidades de avance de los líderes locales y el crecimiento del producto interno bruto de sus jurisdicciones.
Los alcaldes actuaron como directores ejecutivos de las economías municipales y todos los niveles de gobierno local implementaron programas de promoción de inversiones, ofreciendo una amplia gama de subsidios a los inversores potenciales. Como resultado, los gobiernos locales fueron cruciales para el despegue económico de China.
Pero la descentralización no es lo mismo que la liberalización del mercado, aunque inicialmente haya generado ganancias de eficiencia. El poder de asignar recursos sigue en manos del gobierno, aunque sea local y no nacional.
La transformación de los municipios en organismos que cumplieran funciones gubernamentales y empresariales fue, en cierta medida, un acuerdo transitorio. Y funcionó durante algún tiempo, especialmente durante las primeras tres décadas de reforma, cuando los mercados chinos no funcionaban adecuadamente. Pero ese período ya terminó. Hoy en día, se podría decir que los gobiernos locales son la mayor fuente de distorsión del mercado y riesgo financiero en China.
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Por ejemplo, los municipios obtienen una parte sustancial de sus ganancia desde el Venta de terrenos urbanos de propiedad estatalcuyos ingresos van exclusivamente a los gobiernos locales. Este es uno de los principales factores que explican la creciente burbuja inmobiliaria de China y los riesgos financieros asociados. Además, los líderes locales a menudo gastan gran parte de estos ingresos en proyectos de vanidad – parques, salas de conciertos y aeropuertos – que rara vez se utilizan en su totalidad.
Los gobiernos locales también promueven el desarrollo de industrias en las que se centra el gobierno central. En el caso de las energías verdes, por ejemplo, intentan atraer a las empresas ofreciendo reducciones de impuestos, acceso a créditos subvencionados y el uso gratuito de la tierra. Pero en lugar de superar los cuellos de botella tecnológicos, esta política industrial local sirve principalmente para ampliar la capacidad de producción.
Para empeorar las cosas, los gobiernos locales a veces desalientan empresas en quiebra El cierre de las empresas se debe a la preocupación por el empleo local y el nivel de vida. Este enfoque de “promoción de inversiones” inclina el campo de juego, distorsiona la asignación de recursos, reduce la calidad de los bienes y exacerba la problema de sobrecapacidad.
Quizás lo más preocupante es el enorme volumen de Deuda del gobierno localEl aumento de la deuda local, que el año pasado representó el 32% del PIB chino, constituye un importante riesgo financiero. El punto de partida de este peligroso apalancamiento excesivo fue el desajuste entre los recursos fiscales de los gobiernos locales y sus responsabilidades de gasto.
Para llegar a fin de mes, los gobiernos locales con problemas de liquidez adoptaron planes de ingresos innovadores, uno de los cuales fue el vehículo de inversión del gobierno localPero mientras los gobiernos locales tomaban préstamos del mercado, los inversores sólo tenían en cuenta la capacidad del gobierno central para pagar la deuda, lo que les permitió endeudarse y gastar a tasas insostenibles.
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China sólo puede llevar adelante una mayor reforma económica si controla a sus gobiernos locales. El tercer pleno del XX Congreso del Partido, que concluyó recientemente, reiteró el compromiso del país de permitir que el mercado desempeñe un papel rol decisivo en la asignación de recursos, destacando al mismo tiempo la necesidad de remediar las fallas del mercado. Regular la conducta de los gobiernos locales es un paso crucial en esta dirección.
Para ello, el pleno detalló varias reformas, como la estandarización de los programas de promoción de inversiones para prohibir los subsidios industriales indebidos y una mayor supervisión de la gestión de la deuda de los gobiernos locales. Pero implementar estos cambios no será fácil. El gobierno chino necesitará una determinación extraordinaria y una formulación de políticas hábil para reducir la deuda de los gobiernos locales, redistribuir las responsabilidades de gasto y gestionar los riesgos financieros.
Tres principios deberían guiar este proceso. En primer lugar, los gobiernos locales deberían abstenerse de intervenir en la asignación de recursos y la formación de precios, que deberían estar regidas por los mercados y las empresas.
En segundo lugar, el gobierno central debería gestionar todas las políticas industriales y fiscales, sin imponer responsabilidades de gasto adicionales a los gobiernos subnacionales.
Estos cambios, de implementarse, contribuirían en gran medida a respaldar un crecimiento económico sólido en China y a cumplir el objetivo del gobierno chino de construir una economía de mercado socialista avanzada.
Huang Yiping, decano de la Escuela Nacional de Desarrollo y profesor de la Universidad de Pekín, es miembro del Comité de Política Monetaria del Banco Popular de China. Copyright:Sindicato de proyectos
